Jeg havde undervurderet, hvor meget af arbejdet, der handler om økonomi og styring

Det er den første kommission, han sidder med i, og han indrømmer blankt, at han blev temmelig overrasket, da der kom en opringning fra Beskæftigelsesministeriet med en invitation til at komme med i Ekspertgruppen for fremtidens beskæftigelsesindsats. 

”Jeg var ret overrasket, da jeg blev inviteret med i gruppen, da jeg ikke har arbejdet meget med den aktive beskæftigelsesindsats før – i modsætning til mange af de andre i gruppen,” siger Jakob Egholt Søgaard, der før han blev ansat på Københavns Universitet har arbejdet i Finansministeriet og Skatteministeriet.

Men der skulle ikke gå lang tid, før Jakob Egholt Søgaard, adjunkt ved Københavns Universitet, opdagede, at hans ekspertområde er yderst relevant, når opgaven er at komme med anbefalinger til, hvordan beskæftigelsessystemet skal skrues sammen på en ny måde, og så der samtidig kan spares tre milliarder kroner på området.

Gruppen er godt castet

Han er ph.d i økonomi og forsker blandt andet inden for offentlig økonomi – for eksempel i emner som skatter, overførsler og incitamentsstrukturer i den offentlige sektor. 

”Når jeg var overrasket over invitationen til at deltage i gruppen i første omgang, så var det simpelthen fordi, jeg havde undervurderet, hvor stor en del af kommissoriet og vores arbejde, der faktisk handler om den økonomiske styring af området,” siger han og uddyber:

”Men det fylder ret meget. Finansieringen af beskæftigelsesindsatsen i blandt andet kommunerne og a-kasserne er kompliceret stof, som for eksempel hænger sammen med det kommunale udligningssystem, refusionstrappen, den kommunale serviceramme, a-kassernes administrationsbidrag, lediges rettigheder og pligter til aktiv indsats. Alle disse systemer påvirker de incitamenter, som aktørerne i systemet står overfor, og hvis man giver mere frihed i systemet, kommer incitamenterne alt andet lige til at spille en større rolle. Det er særligt på disse områder, jeg har noget at bidrage med. Det gik derfor hurtigt op for mig, at vi er ret godt castet i gruppen. Netop fordi vi ikke kommer med den samme baggrund og viden – på trods af at vi på papiret er en del økonomer”.

Økonomistyring og 'dumme spørgsmål'

Jakob Egholt Søgaard nævner, at andre i gruppen er rigtig godt nede i materien omkring den aktive beskæftigelsesindsats.

Min baggrund gør, at jeg er meget ydmyg i min tilgang til selve materien i den aktive indsats.

Nogle har for eksempel lavet effektevalueringer og empiriske studier på området gennem mange år. Andre kender til hele den praktiske del ude fra kommunerne. 

”Min baggrund gør, at jeg er meget ydmyg i min tilgang til selve materien i den aktive indsats. Jeg vidste fra start af, at jeg ikke var den rigtige, hvis opgaven var at designe det ”perfekte” forløb for forskellige typer af ledige. Dertil er min baggrundsviden for begrænset. Jeg har dog forsøgt at vende mit manglende kendskab til detaljerne til min fordel ved at stille de dumme spørgsmål. Det, tror jeg, er sundt i de her processer, hvor vi undersøger, om man kan gøre tingene på en markant anderledes måde”.

Kogebogen skal rives i stykker

Når Jakob Egholt Søgaard skal svare på, hvad han lægger særligt vægt på i arbejdet med at komme med anbefalinger til et nyt beskæftigelsessystem, forklarer han, at han er meget på linje med det, som formanden for gruppen, Claus Thustrup Kreiner, var inde på, da Danske A-kasser interviewede ham i september.

Problemet opstår, når vi hele tiden forsøger at skrive den nyeste ”best practice” ned i loven, som en detaljeret kogebog, sagsbehandlerne skal følge.

I interviewet talte Kreiner blandt andet om, at målet for gruppens arbejde var at finde den rette balance mellem kontrol og frihed i systemet.

”Når man graver sig ned i materialet, så opdager man, hvor mange regler, der regulerer området. Folk snakker meget om, at reglerne er et udtryk for mistillid. Min vurdering er, at det i lige så høj grad er udtryk for, at vi er kommet til at drukne området i gode intentioner. Beskæftigelsesområdet er nemlig et område, hvor der er gennemført rigtig mange studier, og vi har derfor et rimelig godt billede af, hvad der virker. Problemet opstår, når vi hele tiden forsøger at skrive den nyeste ”best practice” ned i loven, som en detaljeret kogebog, sagsbehandlerne skal følge. Det skaber et rigidt system med meget lidt fleksibilitet til den enkelte sagsbehandler. Mit håb er, at vi kan finde en model, som i højere grad lader sagsbehandlerne – på et informeret grundlag – vælge den indsats, de vurderer, passer bedst til den enkelte person i systemet,” forklarer Jakob Egholt Søgaard og fortsætter:

”Min tilgang er også, at der ikke skal være regler for reglernes skyld. Hvis der er en regel, som ingen kan forklare, hvorfor findes, så skal den ikke være der. Det store spørgsmål er, hvor langt vi kan gå ad den vej. Hvad kan der komme af potentielle problemer, hvis vi fjerner reglerne på bestemte områder? Som Claus Thustrup sagde i interviewet, er det noget med at finde den rigtige balance. Men mit håb er, at vi så vidt muligt kan rive kogebogen i stykker”. 

Institutionel drift

Udover mistillid og ”for mange” gode intentioner, har Jakob Egholt Søgaard også en anden forklaring på, at beskæftigelsesområdet er blevet så komplekst – og altså også et bud på, hvad man skal forsøge at undgå i fremtiden.

”Når man har en omfattende lovgivning på et område med mange specifikke målgrupper, kan der ske det, som man på engelsk kunne kalde ’institutional drift’ – altså at tingene driver fra hinanden”.

Jakob Egholt Søgaard nævner opfindelsen af ressourceforløbet, som et eksempel, der førte til ’institutional drift’:

”Vi opfandt ressourceforløbet, fordi vi ville lave et særligt forløb til at hjælpe folk tilbage på arbejdsmarkedet. Altså en god intention om at folk ikke skulle være parkeret på kontanthjælp eller ende på førtidspension. Oprindeligt var det ikke tanken, at sanktionerne på ressourceforløb skulle være anderledes end på kontanthjælp, men i praksis blev ressourceforløbet en ny ”kasse” ved siden af kontanthjælpssystemet efter en aftale om ændring af sanktionerne på kontanthjælp. Det har betydet, at man – i takt med at der er kommet nye reformer på området – ikke altid har fået konsekvensrettet begge steder. Blandt andet fordi aftalerne er forligsbelagte med forskellige partier bag. Derfor står vi nu med to forskellige regelsæt for henholdsvis kontanthjælp og ressourceforløbet, som i store træk ligner hinanden, men ikke helt,” forklarer Jakob Egholt Søgaard og nævner, at sagsbehandlerne så pludselig skal have styr på to regelsæt, ligesom it-systemerne skal udbygges, så de understøtter det hele. 

Altså en situation hvor både bureaukratiet og udgifterne vokser.

Komplekst kontrolsystem

Han peger også på, at den meget detaljerede kogebog bringer et yderst komplekst dokumentations- og kontrolsystem med sig, fordi staten har en pligt til at kontrollere om love og regler overholdes i det offentlige. 

”Det betyder, at kommunerne bruger ressourcer på at tjekke, at sagsbehandlerne har dokumenteret, at de har gjort det, de skulle. Og ovenpå bruger STAR ressourcer på at tjekke, at kommunerne har gjort det, de skulle. Det er dokumentation og kontrol i flere lag, som man forhåbentlig kan skære ned på, hvis den aktive indsats i mindre grad styres af proceskrav”.

På spørgsmålet om, hvad Jakob Egholt Søgaard mener om størrelsen på det beløb, der skal spares, svarer han, at det er ambitiøst.

Der er helt klart nogle usikkerheder i forhold til at skønne over en besparelse, hvis man giver mere frihed til kommunerne – eller a-kasserne og andre private aktører for den sags skyld.

Og han forklarer, at det er en ekstra udfordring ved at skønne over besparelser, at det er svært at vide, hvordan de forskellige aktører i systemet vil agere, hvis de får mere frihed til selv at tilrettelægge indsatsen.

”Der er helt klart nogle usikkerheder i forhold til at skønne over en besparelse, hvis man giver mere frihed til kommunerne – eller a-kasserne og andre private aktører for den sags skyld. Hvilke indsatser vil blive valgt fra og til? Og hvor meget er der at spare på færre dokumentationskrav og mindre bagvedliggende revision?,” siger Jakob Egholt Søgaard om en af udfordringerne ved at sætte systemet mere frit.

Jakob Egholt Søgaard forklarer, at ekspertgruppen blandt andet er ved at få udarbejdet en såkaldt tids- og ressourceanalyse, der skal undersøge jobcentrenes ressourceforbrug på forskellige aktiviteter og målgrupper. Den undersøgelse skal også være med til at afdække, hvor mange penge, der bliver brugt på de forskellige dele af beskæftigelsesindsatsen. En vigtig viden at have, når en del af ekspertgruppens opgave er at finde besparelser for tre milliarder kroner.

Retssikkerhed og ensartethed

Andre udfordringer ved mere frihed til sagsbehandlerne er, at borgernes retssikkerhed naturligvis ikke må sættes over styr, og at ensartethed og procedurer også kan gøre et system lettere at tilgå for andre aktører. 

”Vores beskæftigelsessystem er grundlæggende bygget op omkring ret og pligt, og det er klart, at hvis sagsbehandleren får større frihed til at designe ”pligtdelen”, så skal der være noget andet i systemet, som sikrer de lediges retssikkerhed. Ligeledes er der også en vis værdi i, at borgere og særligt virksomhederne ikke møder 98 forskellige beskæftigelsessystemer. Og nu hvor a-kasserne også er blevet en større del af systemet, så er der rigtig mange aktører i spil,” siger Jakob Egholm Søgaard og fortsætter:

”En del af vores arbejde er at kortlægge de problemer, der kan opstå, hvis vi giver mere frihed i systemet og derefter vurdere, om vi skal krabbe os tilbage på forskellige områder for at undgå problemerne, eller om vi kan finde på andet, der løser de nye problemer”.

De rette incitamenter

Jakob Egholt Søgaard hører som andre økonomer til en gruppe, der typisk foretrækker incitamenter fremfor kontrol, når man fra centralt hold vil sikre, at forskellige mål nås ude i kommunerne. 

”Ideelt set foretrækker jeg, at de mennesker, vi giver et ansvar, også har de rigtige incitamenter. Og særligt hvis vi slækker på den centrale kontrol og styring, vil incitamenterne i systemet alt andet lige komme til at spille en større rolle. Det er ikke fordi, incitamenter er det eneste, som betyder noget, for folk opfører sig tit fornuftigt uden incitamenter. Men omvendt kan der opstå problemer. Særligt hvis incitamenterne decideret vender forkert. Det er noget, vi arbejder på at afdække. Det er et kompliceret område, fordi det griber ind i en masse elementer, såsom det kommunale udligningssystem, refusionstrappen, den kommunale serviceramme og a-kassernes administrationsbidrag, som vi grundlæggende ikke har lyst til at rippe alt for meget op i,” siger Jakob Egholt Søgaard, der som udgangspunkt mener, det er et sundt økonomisk incitament, at kommunen eksempelvis bærer omkostningen ved at tilkende en borger førtidspension, da det giver et incitament for kommunen til at hjælpe borgeren tilbage på arbejdsmarkedet. Omvendt skal kommunens incitamenter også her balanceres mod borgerens retssikkerhed. 

På spørgsmålet om, hvad Jakob Egholt Søgaard kender til a-kasserne, siger han: 

”Som på de andre områder, var a-kassernes rolle også et område, hvor mit forhåndskendskab var begrænset. Men jeg er blevet en del klogere undervejs. Både fra præsentationer i gruppen, besøg hos en a-kasse og fra bilaterale møder med for eksempel FH. Og så har vi jo fået evalueringen af a-kasseforsøget.”

Og så nævner han, at gruppen kigger på hele organiseringen af området, herunder a-kassernes, jobcentrenes og andre aktørers rolle:

”Der er fordele og ulemper ved forskellige aktører, så her gælder det også om at finde balancen. Kommunerne har for eksempel en bredere gruppe af borgere, de skal håndtere i jobcentrene  –  fra folk, der er på vej på førtidspension til folk, der lige er blevet ledige. Gruppen af ledige hos a-kasserne er alt andet lige mere homogen, hvilket kan give mulighed for en mere skræddersyet indsats. Omvendt er a-kasserne meget forskelligartede, herunder fagspecifikke og ikke-fagspecifikke a-kasser. Det er også noget af det, som vi kigger ind i. Så der er nok at se til”.