Professorer: Regeringen har paradoksale ønsker til beskæftigelsessystemet

Der findes rigtig gode private leverandører på beskæftigelsesområdet, og de bruges allerede i et pænt omfang i dag. Det skynder både Thomas Bredgaard og Flemming Larsen, der begge er arbejdsmarkedsforskere på Aalborg Universitet, sig at slå fast som noget af det første i det interview, de giver om do’s and dont’s i forhold til at give en større rolle til private leverandører i beskæftigelsesindsatsen.  

Dernæst peger de på flere paradokser i de få sætninger, som regeringsgrundlaget rummer om visionerne på beskæftigelsesområdet. Paradokser der gør, at de to professorer gerne vil komme med en opfodring til politikerne om at kigge på historien, forskningen og erfaringerne for ikke at gentage fortidens fejl. 

Så forestillingerne om, at der både kan fjernes udgifter og bureaukrati ved at ’sætte fri’, har altså ikke umiddelbart noget med virkeligheden at gøre.

Det ene paradoks er, at man på samme tid vil give mere frihed til borgere og kommuner, give en større rolle til private leverandører og spare bureaukrati og penge. Det andet paradoks er, at politikerne mener, at de private leverandører skal bruges til den gruppe ledige, der kun i korte perioder står uden arbejde.
Som professor Flemming Larsen siger om det første paradoks, så er der en standardsætning, der går igen i regeringsgrundlaget, når der nævnes noget med frihed og at andre aktører skal på banen, og det er eftersætningen om, at det skal være uden ’unyttigt bureaukrati’. 

”Det er lidt tankevækkende, og min reaktion hænger nok sammen med de seneste erfaringer, der var med andre aktører på beskæftigelsesområdet. For paradokset her er, at man tit laver de løsninger med den tankegang, at man kan gøre det mindre bureaukratisk, fordi det ikke længere ligger i det store, tunge offentlige system. Men udfordringen er jo, at vi bruger skattekroner på det og derfor skal sikre, at der er en legitimitet omkring det. Plus at den måde, vi tænker konkurrence på, bliver enormt mekanisk, fordi det jo ikke er et rigtigt marked, som det foregår på. Og de to forhold gør, at der kommer rigtig mange følgeomkostninger og bureaukrati i halen på sådan en frisætning,” siger Flemming Larsen og forklarer videre:

”Frisætningen og brugen af private leverandører på et marked, hvor køberne er det offentlige, som betaler med skattekroner, gør fx, at der skal laves meget detaljerede udbud, grundig kontraktstyring samt monitorering af området og måling og dokumentation af effekterne. Alt sammen noget der både koster penge og skaber bureaukrati. Så forestillingerne om, at der både kan fjernes udgifter og bureaukrati ved at ’sætte fri’, har altså ikke umiddelbart noget med virkeligheden at gøre, og det viste erfaringerne fra de seneste privatiseringsbølger på beskæftigelsesområdet også”.

Detaljerede udbud giver standardløsninger

Flemming Larsen siger, at behovet for detaljerede udbud typisk resulterer i mere standardiserede løsninger og ikke i de skræddersyede, nytænkende og innovative løsninger, som politikerne måske drømte om, da de besluttede at sætte indsatsen mere fri og lade flere leverandører byde på opgaverne.

”Virkeligheden er sådan, at de leverandører, der skal operere på sådan et marked, er nødt til at være enormt dygtige til at skrive ansøgninger og lave bud, når der er udbudsrunder. De skal både kunne levere præcis det, som udbuddet beskriver, og så skal de kunne konkurrere på prisen – og det ender typisk med nogle meget standardiserede løsninger for at omkostningsreducere så meget som muligt. Og det giver altså sjældent meget nytænkende eller skræddersyede løsninger,” siger Flemming Larsen.

Jeg siger ikke, at det blev dyrere og dårligere, men det blev i hvert fald ikke bedre og billigere.

Professor Thomas Bredgaard har sammen med Flemming Larsen forsket i og skrevet en bog om privatisering i beskæftigelsessystemer i flere lande. Han kan ikke helt tyde ud af regeringsgrundlaget, om der er lagt op til en decideret udlicitering, men lige meget hvilket omfang den øgede brug af private leverandører får, så håber han også, at politikerne vil lære af historien:

”Jeg håber da, at man vil kigge på de erfaringer, der fx er fra midten af 00’erne – både de gode og de dårlige. Der er jo ingen tvivl om, at den udlicitering, man lavede dengang i Danmark, ikke levede op til de politiske intentioner om at skabe et bedre og billigere marked for beskæftigelsesindsatserne. Jeg siger ikke, at det blev dyrere og dårligere, men det blev i hvert fald ikke bedre og billigere. Det har vi dokumenteret i de undersøgelser, vi har lavet. Der var noget, der gik galt dengang – der var både noget i måden, man lavede udliciteringen på og noget omkring forventningerne til, hvad sådan et udliciteret marked egentlig kan præstere. For det er jo en anden form for marked, som vi kalder et quasi-marked. Derfor skal det også bedømmes ud fra nogle andre kriterier, end om det alene er bedre og billigere. Så jeg håber da, at man vil prøve at designe det på en smartere måde end tidligere,” siger Thomas Bredgaard.

Pipfuglekurser og spaghettitårne skræmte

De to professorer har fulgt området siden den første privatiseringsbølge i beskæftigelsessystemet, der startede i 2002. Siden har der været flere bølger af forskellig styrke og udformning. Og med forskel på, hvor meget kritik – eller det modsatte - de har været udsat for. Det er nok den tredje bølge omkring 2010, der huskes bedst, fordi den blandt andet blev fulgt af en stor mediestorm og meget kritik af fx de såkaldte ’pipfuglekurser’.

”I kølvandet på det var der en lang periode, hvor ingen ville røre andre aktører med en ildtang. Heller ikke politisk. Også Rigsrevisionen var kritiske over for brugen af dem og altså også over de ressourcer, der blev brugt på det. Der var alle mediehistorierne om pipfuglekurser og spaghettitårne og denne her meget sjove bog ’Dagpengeland’, der sagde noget om, hvordan det var at være ledig hos de private aktører. Den bog sagde jo netop noget om, at den eneste måde, de private aktører kunne overleve på, var gennem helt lave omkostninger, som så betød, at der ikke skete en pind, når man kom på kurserne,” siger Flemming Larsen. 

Marked for specialiserede aktører

De to eksperter minder om, at man ikke har afskaffet brugen af private aktører, men at der faktisk er et relativt stort marked stadigvæk - som fuldstændig har ændret karakter. I dag er de private aktører meget mere specialiserede, og det hele foregår mere netværksdrevet. 

”Udbudsreglerne på det sociale område gør det muligt, at man kan lave nogle håndplukkede udbud, hvor det er muligt at lave hele processen meget mere dialogorienteret. Man kan faktisk få de private med ind allerede der, hvor man former, hvad det er for en opgave, man skal have løst, og man kan også ændre i indsatsen undervejs. Så nu er det sådan, at kommunerne går ud og finder aktører, som ofte er specialiserede – på fx migrationsområdet, inden for kost, eller med viden om at hjælpe folk med autisme eller hjerneskader. Der er meget mere ad hoc-inddragelse af aktører, hvor kommunerne siger, vi har brug for nogle specifikke kompetencer,” forklarer Flemming Larsen og tilføjer, at der også findes aktører med bredere portefølje, men at udgangspunktet generelt er, at man arbejder på en anden måde end tidligere:
 
”Det er meget mere fleksibelt i forhold til de gamle udbudsformer, hvor det hele var stramt kontraktstyret, og man kun kunne afbryde kontrakterne, hvis man havde misligeholdt det ud fra nogle bestemte parametre.”

Det andet paradoks

I regeringsgrundlaget står der ikke noget om, hvordan private aktører skal have en større rolle, men Thomas Bredgaard hæfter sig ved, at der står, at de – og a-kasserne – i højere grad skal bruges i forhold til dem, der kortvarigt står uden job. Og så er vi tilbage ved det andet paradoks, fordi det, der - ifølge de to professorer - netop fungerer i dag, er at bruge de private, meget specialiserede aktører til særlige grupper af ledige og ikke de ledige som ’bare’ står kortvarigt uden job. Derfor mener Thomas Bredgaard umiddelbart, at det er en dårlig vej, regeringen begiver sig ud på. 

”I vores bog om udlicitering bruger vi to begreber: At man kan vælge en ressourcestrategi eller en kompetencestrategi. Altså tager du andre aktører ind, fordi de skal aflaste systemet og blive systemets forlængede arm, fordi man ikke selv har kapaciteten eller viljen til at levere en indsats, eller tager man dem ind, fordi de har nogle særlige kompetencer og kan gøre det bedre, fordi de kan innovere indsatsen, eller fordi de kan gøre det billigere? Og der håber jeg, at man vil gå efter kompetencestrategien. Som sagt gør man det allerede nu ude i kommunerne, hvor man ser på, om det kan give mening at tage private leverandører ind og levere nogle ydelser, som man så betaler for. Men det kan godt være svært at styre, hvis man vil have det i større omfang,” siger Thomas Bredgaard og fortsætter:

”Hvis man vil sikre, at det i højere grad bliver brugt, så er man næsten nødt til at tvinge kommunerne til det og lave nogle nationale udbud, og så opstår der nogle af de problemer, som vi allerede har været inde på, med dyre udbud, stram kontraktstyring mv. Så jeg tror, det er svært at gøre i praksis”. 

Læs også artiklen: ’Fordele ved at a-kasserne styrkes’

Behov for en mere tillidsbaseret relation

Flemming Larsen mener, at der kun er en vej at gå, hvis man vil have en større brug af private leverandører, og det er at have nogle rammer, der lægger op til en mere tillidsbaseret relation.

På et rigtigt marked er det jo sådan, at hvis du bliver snydt henne ved bilhandleren, så kommer du ikke igen.

Han forklarer, at de udbud, som man tidligere har lavet på beskæftigelsesområdet, har været så automatiserede og objektive, at der løbende har være skandalesager, hvor en aktør mistede en opgave på grund af grov misligeholdelse af kontrakten, men at samme aktør i det efterfølgende udbud vandt den samme opgave igen. 

”Det ville jo aldrig ske på et rigtigt marked, og det skal vi også væk fra. På et rigtigt marked er det jo sådan, at hvis du bliver snydt henne ved bilhandleren, så kommer du ikke igen. Så man er nødt til at have et system, hvor køber og sælger løbende har tilliden til at kunne forventningsafstemme, og hvor køber tør spørge sige selv, om de her leverandører leverer det, vi forventede. Og sådan er det jo allerede i det kommunale system i dag, fordi de selv finansierer det. De er jo benhårde – hvis leverandørerne ikke på en eller anden måde medvirker til det, de gerne vil have, så lader de bare være med at bruge dem. Men de mekanismer kan jo også være svære at sikre, hvis det i fremtiden bliver sådan, at private leverandører skal bruges i større omfang,” siger Flemming Larsen og fortsætter:

”Man skal passe på ikke at gøre det enormt kunstigt – fx med grænser for, hvor meget der skal udliciteres, så det bare bliver endnu en opgave, der er pålagt oppefra. Ligesom når der skal holdes et vist antal samtaler. For det får man jo ikke en kvalitativ god opgavevaretagelse af. Man skal i højere grad turde lave mere kvalitative og dialogprægede processer, hvor man kun bruger dem, man vurderer, har kvaliteten til det. Det, der er ulempen ved det, er risikoen for korruption. Det er jo derfor, man laver alt det med at gøre markedet transparent, så det ikke bliver lukkede processer med risiko for, at man tager nogen ind, fordi de kender nogen. Og det er selvfølgelig der, der skal findes en balance”. 
 

Undgå creaming og parking

De to professorer siger også, at politikerne skal tænke sig grundigt om, når det skal besluttes, hvordan der skal måles på effekterne af fx brugen af private leverandører:

”Vi er nødt til at have noget at måle på, og så ender man tit der, hvor det mest logiske er at måle på, om de private aktører får folk i beskæftigelse, og så betaler vi efter det. Men det har jo det kæmpestore problem i sig, at selv hvis man ikke laver nogen indsats, så kommer nogle personer i arbejde alligevel. Så derfor kan den model også have den effekt, at man som aktør siger, at så må vi nedbringe omkostningerne så meget, vi overhovedet kan, for det er jo en stor risiko at lave en kæmpestor investering i noget, hvor vi ikke ved om det skaber så meget større beskæftigelseseffekter, end der ellers havde været,” siger Flemming Larsen og uddyber: 

”Og i den model måler man altid på kortsigtede effekter, fordi aktørerne først får penge, når der er kommet resultater. Så alt går i retning af, at aktørerne vil nedbringe deres omkostninger for at minimere risici. Der er også her, der opstår det, vi kalder ’creaming og parking’, hvor indsatsen rettes mod dem, der er lette at få i job, mens de tungere sager parkeres uden indsats”.

Flemming Larsen forklarer, at man i Storbritannien under en stor privatiseringsbølge havde udviklet ’creaming og parking’ i ekstrem grad.
 

Det var helt åbenlyst, at de sad og lavede parking og creaming. De skummede fløden. Og det skal man sikre sig ikke sker, når man indfører effektmålinger og overvejer at lave ’pay per cure’.

”Der havde man nærmest sådan et trafiklys-system blandt frontmedarbejderne i de private virksomheder, hvor man simpelthen lavede en sortering af klienterne. Om de var røde, gule eller grønne. De røde gjorde de ikke noget for, for det ville simpelthen koste for meget i forhold til, hvor sandsynligt det var, at de kom i job. Gul var lige midt imellem, og grøn kunne det godt betale sig at gøre noget for, for de skulle bare lige have en hånd i ryggen for at komme i gang. Det var helt åbenlyst, at de sad og lavede parking og creaming. De skummede fløden. Og det skal man sikre sig ikke sker, når man indfører effektmålinger og overvejer at lave ’pay per cure’”.

Mål på det langsigtede

På spørgsmålet om, hvordan man så bør måle effekterne, indrømmer de to professorer, at det er svært at finde den optimale metode, men Thomas Bredgaard siger, at man i hvert fald bør måle på de langsigtede effekter af indsatsen i stedet for de kortsigtede:

”Det er også mere rimeligt, hvis man skal tænke mere uddannelse og opkvalificering ind i indsatsen, som jeg synes, man skal. For vi ved i hvert fald om de ledige, at mange af dem mangler fx faglærte kompetencer – eller kommer til at mangle dem - som vi skal bruge på arbejdsmarkedet fremover. Men hvis man laver sådan en udbudsmodel, hvor man udelukkende måler på kortsigtede effekter, så laver man automatisk en ny samtalefabrik eller en indsats med meget kortsigtede jobsøgningskurser osv., og så får du slet ikke opkvalificeret arbejdsstyrken. Så man bliver nødt til at måle på de mere langsigtede effekter af indsatsen, og give aktørerne mulighed for også at give de ledige nogle tilbud omkring uddannelse og opkvalificering. Og det er klart, at det er en stor udgift på kort sigt, men det kan vise sig at være en rigtig god investering på lang sigt. Men det er så desværre ikke det, der ligger i regeringsgrundlaget, så jeg tror ikke det kommer til at ske”.