Danmarkshistoriens alvorligste kommafejl

Da Arbejdsmarkedskommissionen i 2009 foreslog kraftige stramninger i dagpengereglerne, blev de afvist som nærmest politisk tonedøve af den daværende finansminister Claus Hjort Frederiksen.

Men som lyn fra en klar himmel en maj-aften i 2010 kom det alligevel på den politiske dagsorden i forhandlingerne om den såkaldte genopretningspakke.

Embedsmændene blev i al hast sat til at regne på effekterne af at halvere dagpengeperioden og fordoble arbejdskravet for at genoptjene dagpengeret.

Resultatet blev et tilbud som forligspartneren Dansk Folkeparti dårligt kunne afslå:

• Beskæftigelsen ville blive forøget med 13.000 inden 2020.
• Staten ville få en nettobesparelse på ca. 4 mia. kr.
• Hvor der hidtil var faldet 1-2.000 ud af dagpengesystemet årligt, ville konsekvensen blive en fordobling til 2-4.000. Et antal som trods alt ikke ville være flere, end at en bedre beskæftigelsesindsats og et par akutpakker burde kunne håndtere det.

Det lød næsten for godt til at være sandt, hvilket det desværre heller ikke var. Virkeligheden viser, at ti gange så mange – ca. 34.000 – mistede dagpengeretten i 2013. Altså en alvorlig ”kommafejl”!

Og det værste er desværre, at man allerede dengang kunne og burde have indset, at voldsomt mange flere ledige ville miste dagpengene, som konsekvens af, at man på samme tid halverede dagpengeperioden og fordoblede genoptjeningskravet.

Der er fire grunde til, at ministeriernes embedsmænd og andre i deres prognoser skød langt ved siden af skiven:

1. De overså effekten af den valgte indfasningsmodel
2. De misforstod effekten af det fordoblede genoptjeningskrav
3. De ignorerede ”bølgeeffekten” af finanskrisen
4. De troede fuldt og fast på, at ”motivationseffekten” ville få langt de fleste udfaldstruede i arbejde.

1. Indfasningsmodellen

Man valgte at halvere dagpengeperioden fra fire til to år på en meget hård måde. Alle der 1. juni 2010 havde forbrugt mere end 2 års dagpenge, fortsatte som hidtil, og havde således mellem én uge og to års restdagpengeret.

De ledige, der havde forbrugt mindre end to år pr. 1. juli 2010 blev alle ”nulstillet” til at have præcist to års restdagpengeret. Det drejede sig faktisk om ca. 120.000 af de dengang ledige. Man komprimerede således disse ledige med en spredning på to år i deres ledighedsanciennitet – og dermed deres potentielle ”falddato” – til at have samme dato for, hvornår de kunne miste dagpengene. Selv om der naturligvis løbende ville være en andel som fandt arbejde, burde man have indset, at man derved skabte en stor pukkel af ledige, som stod til at falde ud nogenlunde samtidig.

Indfasningsmetoden forklarer op mod halvdelen af de ca. 34.000, der har mistet deres dagpengeret i 2013.

2. Effekten af genoptjeningskravet

Ligesom Arbejdsmarkedskommissionen havde gjort det, misforstod Finansministeriets og Beskæftigelsesministeriets embedsmænd betydningen af det fordoblede genoptjeningskrav. I genopretningsaftalen beskrives det som en ”harmonisering” af reglerne for optjening og genoptjening – altså nærmest en teknisk justering.

At de simpelthen ikke forstod mekanikken underbygges også af, at man angav et provenu af den halverede dagpengeperiode i 2013 på 1,5 mia. kr. Det fordoblede genoptjeningskrav anslog man derimod til ”kun” at give en besparelse i 2013 på 75 mio. kr. Dvs. et provenu fra at fordoble genoptjeningskravet på kun 5 % af provenuet fra at halvere dagpengeperioden. Det ville man nok have undret sig over, hvis man havde erkendt, at de to stramninger virker nogenlunde ens.

Figur 1 er en opgørelse af landenes dagpengeperioder, som blev præsenteret i genopretningsaftalen. Ifølge figuren betyder halveringen af dagpengeperioden, som man kan se, at vi netop kommer ned på de to år, som andre lande i forvejen er på eller under.

Figur 1: Landenes dagpengeperioder

Figuren viser – hvad sandt er – at hvis stramningen kun gøres op i dagpengeperiode, ligger Danmark efter reformen på niveau med andre europæiske lande.

Diskussionen drejede sig efter reformens vedtagelse næsten udelukkende om periodens længde, og det var ikke en del af debatten, at genoptjeningskravene i f.eks. Sverige og Finland er meget lempeligere i forvejen end i Danmark.

Det ses i Tabel 1, som viser, hvor mange timers arbejde, der i Sverige og Finland mindst skal til for at optjene en ny dagpengeperiode.

Tabel 1: Arbejdskrav for ny dagpengeret

Danmark før dagpengereformen	Danmarkefter dagpengereformen	Sverige i dag	Finland i dag
962 timer	1924 timer	480 timer	612 timer

Skal man sammenligne dagpengeperiodens reelle længde på tværs af landene, bør der derfor korrigeres for forskellene i genoptjeningskravene.

Det er gjort i Figur 2, hvor det er opgjort, hvor lang en dagpengeperiode, ét års fuldtidsarbejde (1.924 timer) kan give ret til. Hidtil har et halvt år (962 timer) kunnet udløse fire års dagpengeret, og ét års dagpenge (2 x ½ år) har derfor kunnet udløse op til i alt otte års dagpenge. Fremover kan et helt års arbejde kun udløse to års dagpengeret. Det er altså kun en fjerdedel i forhold til de hidtidige regler. Omregnet på samme måde ses det, at samme arbejdsomfang i Sverige og Finland kan give ca. tre gange så lang dagpengeperiode.

Figur 2: Dagpengeperiode pr. års arbejde

At det er lykkedes at fremstille dette blot som en halvering og harmonisering med andre lande, kan kun betegnes som dygtigt tilrettelagt spin.

3. Bølgeeffekten af finanskrisen

Da man i 2010 og også efterfølgende lavede prognoser for konsekvenserne, ignorerede man fuldstændig, at der i andet halvår 2008 var sket en eksplosion i antallet af fyringer. Derfor kunne man forudse, at der et år senere ville komme en ekkoeffekt i form af mange flere, der ramte et års ledighed, og ét år senere igen, en kraftig vækst i antallet der ramte to års ledighed/dagpengeforbrug.

Denne bølgeeffekt er vist i Figur 3 nedenfor. De grønne søjler er antal nyindplacerede ledige hver måned. De gule søjler er antallet af ledige, der nåede ét års dagpengeforbrug, og de røde søjler er antallet af ledige, der ramte to års dagpenge. Søjlerne står foran hinanden.

Figur 3: Bølgeeffekten

 

I maj 2010 var stigningen i antallet, der nåede ét år allerede indtruffet, og man kunne sige sig selv, at der efterfølgende ville ske det samme for antallet, der ramte den nye to års grænse. Da den nye regering i september 2011 besluttede at fastholde dagpengereformen, var også stigningen i antallet, der ramte de to år, indtruffet.

4. Motivationseffekten?

Dagpengereformen var garneret af henvisninger til analyser, der viste, at når de ledige nærmer sig dagpengekanten, stiger andelen, der kommer i arbejde markant i ugerne lige op til. Man kunne også vise, at denne effekt blev fremrykket ved tidligere forkortelser af dagpengeperioden.

Der er imidlertid tale om, at den såkaldte motivationseffekt tilsyneladende havde fået ca. 30 % af de under 2.000 ledige, der nåede fire års dagpengeret, i arbejde på falderebet. Og grunden er jo ikke kun mindre kræsenhed og større søgeaktivitet hos de ledige. Det skyldes jo også, at a-kasser, jobcentre, netværk m.v. har sat alt ind på at redde flest muligt fra at falde ud.

Problemet er, at man frisk og frejdigt antog, at den samme procentvise effekt ville være at finde med en dagpengeperiode på to år. Men sagen er, at antallet, der skal reddes på målstregen, bliver mangedoblet, når dagpengeperioden halveres. Til illustration var der i 2011 under 2.000, som nåede ud til fire års dagpengeforbrug, mens der var næsten 30.000 ledige, som passerede to års dagpengeforbrug.

Analyser fra bl.a. DØR og Kraka har udråbt dagpengereformen som en succes, fordi der faktisk også er sket det, at andelen, der kom i arbejde, steg en del i forbindelse med at den toårige dagpengeperiode blev effektiv ved årsskiftet 2012/2013. Flere er således kommet i arbejde tidligere, end de ellers ville have kommet det. Men vi ved ikke, hvor mange der har fået varigt arbejde, og hvor mange der har blot har fået et kortere midlertidigt job.

Prisen for denne såkaldte succes har været, at ca. 34.000 har mistet dagpengene i 2013. Heraf har omkring 5.000 ingen indtægt overhovedet, og er således ikke blevet reddet af de midlertidige ordninger på kontanthjælpsniveau.

Arbejdsmarkedsstyrelsen opgør den efterfølgende forsørgelsesstatus for dem, der har mistet dagpengeretten i 2013. Den seneste opgørelse er fra oktober 2013, og baserer sig dermed på de første 10 mdr. af 2013. Og det tegner desværre et nedslående billede. Som det ses i Figur 4, er kun knap 8 %, af dem der mistede dagpengene kommet i arbejde ved sidste opgørelse. Ca. hver 3. får den midlertidige særlige uddannelsesydelse på kontanthjælpsniveau. Og ca. 9 pct. er kommet i seniorjob.
 

Figur 4: Forsørgelsesstatus

 

5. Hvor mange ledige mister dagpengene i det kommende år?

Figur 5 viser, hvor mange der har mistet deres dagpengeret pr. måned i 2013, samt en prognose for, hvor mange der vil miste dagpengeretten fremover.

De lilla punkter, viser hvor mange, der i alt har mistet deres dagpengeret pr. måned. De røde søjler viser, hvor mange af dem der har mistet dagpengeretten, som har mistet retten på den rene 2-årsgrænse. Afstanden mellem de lilla punkter og de røde søjler, er de ledige, som især på grund af indfasningsreglerne har mistet dagpengeretten efter 2-4 års ledighed. Figuren viser også, at de nye regler er næsten fuldt indfaset, da størstedelen nu falder for 2-års grænsen.

De sorte søjler er en prognose for, hvor mange ledige der vil ramme toårsgrænsen det kommende år. Prognosen er udregnet ud fra, hvor mange ledige der ramte to års ledighed de sidste tre opgjorte måneder (som et tre måneders glidende gennemsnit). Dette antal er så sat i forhold, til hvor mange ledige, der ramte ét års ledighed de samme tre måneder året før.

Dette forholdstal er herefter ganget med de sidste 12 måneders kendte tal for, hvor mange ledige der har ramt ét års ledighed. Det er disse udregninger, der ligger til grund for prognosen.

Prognosen viser, at knap 1.200 ledige sandsynligvis vil overskride toårsgrænsen pr. måned fra december 2013 og 12 mdr. frem. Det svarer til ca. 14.000 ledige vil miste dagpengeretten på årsplan fremover. Dette er på forudsætning af uændrede konjunkturer og ledighed. Der skal imidlertid ske et meget kraftigt fald i den samlede ledighed, for at tallet for alvor bliver lavere.

Figur 5: Personer, der har misted dagpengene samt prognose

 

Prognoser og aftaler siden dagpengereformens fødsel:

Tidslinje for dagpengereformen
25. maj 2010	Genopretningsaftalen indgås. 2- 4.000 ledige forventes at miste dagpengene årligt
Primo 2011	AK-Samvirkes løbende opgørelser viser, at 2.400 ledige risikerer at miste dagpengeretten hver måned + en betydelig ”indfasningspukkel”
3. oktober 2011	Dagpengestramningerne fastholdes i det nye regeringsgrundlag.
9. november 2011	I et samråd i beskæftigelsesudvalget siger ministeren, at der vil være et midlertidigt indfasningsproblem, så 7.000-12.000 ledige vil risikere at miste dagpengeretten i 2. halvår af 2012. Men niveauet vil ellers ligge på 2.000-4.000 pr. år i et ”normalt” år
19. november 2011	Finanslovsaftalen for 2012 betød op til 26 ugers forlængelse for dem, der mistede dagpengeretten i 2. halvår af 2012
14. august 2012	DA hævder, at ”kun” 4.800 ledige mister dagpengene i løbet af et år, og udnævner AK-Samvirke til mørkemænd
17. august 2012	Regeringen skønner, at mellem 9.000 og 16.000 ledige vil opbruge dagpengeretten, i løbet af 2013 – heraf 7.000-12.000 i første halvår.
31. august 2012	Akutaftale 1: Særlig indsats med akutsamtaler for ”udfaldstruede” ledige
14. september 2012	I Radioavisen hævder Morten Østergaard, at ”kun” 2.400 årligt vil miste dagpengeretten, og at AK-Samvirke fører skræmmekampagne
19. september 2012	Kraka vurderer, at ca. 16.000 ledige vil miste dagpengene i 2013. Heraf 8.000 pga. indfasningsreglerne
12. oktober 2012	Regeringen fastholder, at højest 9.000 – 16.000 vil miste dagpengene i hele 2013, og der henvises til, at DA skulle have sagt 4.000-5.000 og LO 5.000-10.000.
22. oktober 2012	LO kommer med en ny prognose, som skønner 14.000 – 20.000 i hele 2013.
24. oktober 2012	Akutaftale 2 om opslag af 12.500 akutjob præsenteres som ”en hel og dækkende løsning”
11. november 2012	Finanslovsaftalen indeholder en midlertidig udvidelse af seniorjobordningen + særlig uddannelsesydelse på kontanthjælpsniveau i op til et halvt år.
10. januar 2013	Regeringen opjusterer antallet af ledige, som mister dagpengene i første halvår af 2013, til 17.000-23.000 ledige (det blev 23.000)
20. maj 2013	Regeringen skønner nu 27.000-32.000 i hele 2013, og der indgås forlig med Enhedslisten om, at den særlige uddannelsesordning forlænges med et halvt år, så den gælder hele 2. halvår af 2013, og at der etableres en midlertidig arbejdsmarkedsydelse på op til 1¼ år fra 2014. Den aftrappes frem til 2016, så vi i andet halvår 2016 er fuldt ud tilbage ved en ren toårig dagpengeperiode med et helt års genoptjeningskrav.
12. februar 2014	AK-Samvirke opgørelse viser, at 33.900 har mistet deres dagpenge i hele 2013. AK-Samvirkes prognose for 2014 er, at ca. 14.000 vil miste miste deres dagpengeret det næste års tid.