Hvordan ser a-kassernes fremtid ud?

Af Stine Rasmussen, Ph.d. og adjunkt på Center for Arbejdsmarkedsforskning (CARMA) ved Institut for Statskundskab på Aalborg Universitet.

Igennem den seneste 10 til 15 års periode er a-kasserne blevet udfordrede på flere forskellige måder, bl.a. i form af ændrede vilkår for deres virke samt af flere og nye krav til deres opgaveløsning. Samtidig er de blevet udsat for stigende kritik fra omgivelserne, hvor der bl.a. er blevet stillet spørgsmålstegn ved deres evne til at omstille sig til at fungere på et moderne arbejdsmarked.

Men hvad har dette egentlig haft af betydning for a-kasserne? Har de formået at omstille sig eller er de stadig udfordrede? Og hvilke udfordringer står a-kasserne overfor, hvis de fremadrettet skal være rustede til at være en del af fremtidens arbejdsmarked? Dette er temaet for denne artikel, der formidler udvalgte resultater fra et nyligt afsluttet forskningsprojekt om a-kasserne udført ved Center for Arbejdsmarkedsforskning på Aalborg Universitet.

I Danmark har vi en lang tradition for at have arbejdsløshedskasser på arbejdsmarkedet. De har faktisk over 100 år på bagen. Deres oprindelse dateres ofte til året 1907, hvor den første lov om statsanerkendte arbejdsløshedskasser blev en realitet.

Det var den lov, som gav datidens fagforeninger lov til at oprette og drive a-kasser, som deres egne medlemmer kunne melde sig ind i, og a-kassernes hovedformål var at udbetale økonomisk kompensation til de medlemmer, der måtte blive ramt af arbejdsløshed, ifald de levede op til en række krav bl.a. om rådighed.

Den økonomiske kompensation blev dengang overvejende finansieret gennem medlemmernes egne bidrag, men staten bidrog også til ordningen og derfor skulle a-kasserne statsanerkendes, ligesom de blev underlagt statsligt tilsyn og kontrol. Dette princip om statsanerkendelse og statsligt tilsyn og kontrol gælder fortsat for nutidens a-kasser.

Når a-kasserne har formået at overleve i mere end hundrede år, er det formentlig et spørgsmål om, at de har tilpasset sig de krav, der på forskellige tidspunkter er blevet stillet til dem. Og helt generelt kan man sige, at a-kasserne altid har levet i en verden, hvor de er blevet mødt med både skiftende og forskelligartede krav fra omgivelserne.

I og med at de er medlemsorganisationer har de på den ene side medlemmernes interesser at varetage, som kan skifte over tid, men da de samtidig også er underlagt statslig styring og kontrol, har de også været vant til at tilpasse sig skiftende regeringers politikker og prioriteringer på området, eksempelvis i forhold til hvilke opgaver de skal varetage og under hvilke betingelser og vilkår, de skal fungere.

Historisk set er det derfor ikke uvant for a-kasserne, at omgivelserne stiller krav til dem eller løbende ændrer deres krav til dem, som de må tilpasse sig.

Nye udfordringer og pres på a-kasserne

Betragter man de seneste 10 til 15 år, så kan det dog betegnes som en periode i a-kassernes liv, hvor de er blevet stillet overfor særligt mange nye krav og hvor de vilkår, de fungerer på, har forandret sig markant. Man kan tale om flere forskellige udviklingstendenser på a-kasseområdet, som på forskellige måder presser og udfordrer a-kasserne. I det følgende fremhæves et par.

En af de større forandringer er indførelsen af Frihedspakken tilbage i 2002, som muliggjorde, at a-kasserne kunne være tværfaglige. Før 2002 var det på nær en enkelt undtagelse et krav, at a-kasserne var fagligt afgrænsede og det betød, at a-kasserne havde monopol på at forsikre bestemte medlemsgrupper.

Med muligheden for at oprette tværfaglige a-kasser er der nu blevet skabt konkurrencelignende vilkår på a-kasseområdet, hvor flere a-kasser kan konkurrere om de samme medlemsgrupper. Dette er et markant ændret vilkår for a-kasserne sammenlignet med tidligere og det sætter a-kasserne i en mere usikker position, idet deres medlemsgrundlag ikke længere er så selvfølgeligt som tidligere.

En anden udviklingstendens er, at a-kasserne taber medlemmer. Historisk set har a-kasserne haft et stigende antal medlemmer helt frem til midten af 1990’erne, men det har været nedadgående siden da, om end det synes at være stagneret i disse år. Det er særligt de unge, der vælger medlemskabet fra, formentlig fordi de i højere grad end tidligere vælger ud fra mere individuelle og nyttemaksimerende motiver. De unge har ofte svært ved at se nødvendigheden eller nytten af et a-kassemedlemsskab. Samtidig er de mindre oplyste om, hvad det vil sige at arbejdsløshedsforsikre sig.

Det spiller formentlig også ind på deres fravalg. Hvis en sådan negativ medlemsudvikling fortsætter, kan det dog presse a-kasserne, fordi de har behov for en vis tilslutning fra befolkningen, hvis de skal have en berettigelse på arbejdsmarkedet. Det er dog ikke alle a-kasser, der har medlemstilbagegang, men særligt a-kasserne indenfor LO’s område, som forsikrer faglærte og ufaglærte grupper på arbejdsmarkedet. Ses denne negative medlemsudvikling i sammenhæng med konkurrencesituationen, hvor medlemsgrundlaget ikke længere er så selvfølgeligt, kan nogle a-kasser som i forvejen lider af medlemstilbagegang derfor opleve at blive særligt udfordrede.

En tredje udviklingstendens er, at mængden af de opgaver som a-kasserne løser på vegne af staten er blevet forøget. Dels administrerer og udbetaler de flere ydelser udover arbejdsløshedsforsikringen. Dels er de blevet tildelt flere opgaver af aktiv beskæftigelsespolitisk karakter, som sigter mod at sikre deres ledige medlemmer arbejdsmarkedsintegration.

Eksempelvis fik a-kasserne, som følge af Velfærdsreformen i 2006, førstegangskontakten med deres ledige medlemmer og de blev pålagt mere systematisk jobformidling. Et nyere eksempel er deres rolle i forbindelse med de nyligt vedtagne akutpakker, hvor a-kasserne er pålagt at yde en ekstraordinær indsats overfor de af deres medlemmer, der er i fare for at miste dagpengeretten. Dette har betydet, at a-kassernes opgaveportefølje er blevet udvidet væsentligt og de har derfor skulle omstille sig fra at være administratorer af en forsikringsordning til også at være aktive beskæftigelsespolitiske aktører på linje med de kommunale jobcentre.

Denne opgaveforøgelse er i øvrigt sket, uden der er fulgt økonomiske midler med, hvilket også har skabt et pres på a-kasserne. Særligt fordi den øgede opgavemængde er sket i en tid, hvor a-kasserne har fået markant flere ledige at håndtere grundet finanskrisen.

Udover disse udviklingstendenser som på forskellige måder presser a-kasserne, er de også blevet udsat for en stigende kritik fra omverdenen. Deres involvering i den aktive beskæftigelsesindsats har eksempelvis affødt en del kritik af deres evner til at sikre ledige medlemmer arbejdsmarkedsintegration, hvor det ofte fremhæves, at det er en opgavetype, som a-kasserne ikke mestrer.

Kritikken rettes også ofte mod andre dele af a-kassernes opgavevaretagelse, fx deres evner til at rådighedsvurdere. Endelig er a-kasserne også blevet kritiseret for at være for dyre og for ineffektive og for generelt at være for gammeldags og utidssvarende i forhold til at kunne håndtere de krav, der stilles til dem på nutidens arbejdsmarked.

Har a-kasserne formået at omstille sig?.

Men hvad har disse forskellige udviklinger så egentlig betydet for a-kasserne? Har de været i stand til at håndtere dem og har de kunnet omstille sig til at fungere under de nye krav og vilkår? Dette er blevet undersøgt i et nyligt afsluttet forskningsprojekt på Center for Arbejdsmarkedsforskning på Aalborg Universitet, som har haft deltagelse af 5 af de i alt 26 a-kasser.

Forskningsprojektet viser, at der i a-kasserne er sket mange tilpasninger ud fra ønsket om at komme til at fungere bedre under de nye vilkår. Hos ledelse og medarbejdere er der således en erkendelse af, at omstilling er nødvendig. Som eksempel på tilpasninger i alle fem a-kasser kan fx nævnes igangsættelsen af en række moderniseringstiltag, der skal effektivere opgaveløsningen.

Det gøres både fordi, a-kasserne skal være gearede til at løse flere og flere opgaver i en tid med flere ledige, men også fordi det er blevet vigtigt med en billigere administration, sådan at prisen på medlemskabet kan holdes nede. Det er vigtigt, når man befinder sig i en konkurrencesituation. Dermed er a-kasserne blevet mere optagede af, at de befinder sig på et konkurrencepræget marked, hvor pris er et af flere væsentlige konkurrenceparametre.

Derfor er der også blevet lukket lokalkontorer i samtlige a-kasser, fordi lokalkontorer er dyre at drive. Flere arbejdsopgaver, især dem der ikke kræver medlemskontakt, er blevet løftet ud af lokalkontorerne og overgået til at blive løst fra centralt hold i større enheder, fordi det virker ressourcebesparende. Der er også sket en høj grad af digitalisering, hvor medlemmerne nu kan betjene sig selv digitalt frem for at skulle møde op eller ringe til a-kassen.

Udover moderniseringstiltagene er personalet i a-kasserne også blevet mere optagede af at have services, som ikke tilbydes andre steder. Altså gøre a-kassen mere attraktiv overfor medlemsskaren, hvilket også anses som vigtigt, når man befinder sig i en konkurrencesituation.

Derfor har flere af a-kasserne udviklet en række beskæftigelsesrettede servicetilbud til deres ledige medlemmer, udover hvad lovgivningen forpligter dem til. Det drejer sig fx om workshops, der kan inspirere og motivere ledige i deres jobsøgning og hjælp til CV- og ansøgningsskrivning, ligesom nogle satser på mere konkret jobformidling.

Alt i alt ser det derfor ud til, at der indadtil i a-kasserne er mange bestræbelser på at blive tilpasset den nye verden, som de fungerer i. Der er dog forskel på, hvor store og gennemgribende forandringer personalet i de forskellige a-kasser mener, det er nødvendigt at gennemgå. Nogle a-kasser har derfor også undergået flere og mere gennemgribende forandringer end andre.

Udfordringerne fremadrettet

Men hvordan ser fremtiden så ud for a-kasserne? Er de, som følge af de omstillinger de allerede har undergået, så rustede til at håndtere fremtidens udfordringer eller er der stadig behov for tilpasninger?

Der er dog ikke noget, der tyder på, at vilkårene og omverdenskravene bliver markant anderledes fremadrettet. Konkurrencen vil formentlig stadig bestå og det betyder, at a-kasserne er nødsagede til både at forstå sig selv og handle som aktører på et konkurrencepræget marked, hvis de skal kunne tiltrække medlemmer fremadrettet.

Derfor må de fortsat må være opmærksomme på pris, på effektivitet, lave omkostninger og på at differentiere sig fra de andre a-kasser. Nogle a-kasser er allerede meget opmærksomme på, at dette er et vilkår ved den tid, de lever i, mens det i andre a-kasser tillægges mindre betydning. Det er særligt i disse a-kasser, at mere markedsorientering er påkrævet.

Samtidig vil nogle a-kasser være særligt udfordrede af dette konkurrencevilkår. Særligt små a-kasser med et begrænset økonomisk råderum kan blive sat under yderligere pres, da de hverken har volumen eller økonomi til at foretage de nødvendige moderniseringstiltag. For de små a-kasser kan et muligt fremtidsscenarie derfor være, at de enten må fusionere med andre mindre a-kasser eller blive optaget i større a-kasser.

Begge dele er der allerede set eksempler på. Konsekvensen af dette er dog, at den faglighed som de små a-kasser har, fordi de forsikrer bestemte afgrænsede faggrupper, vil forsvinde. Det kan gøre det sværere at varetage bestemte medlemsgruppers interesser, fx i forhold til at bidrage til deres arbejdsmarkedsintegration, hvor mere specifikt kendskab til medlemmernes fag og brancher kan give mere målrettet vejledning og rådgivning i forhold til, hvordan jobsøgningen skal gribes an. Fusioner og sammenlægninger er derfor ikke helt uproblematiske.

Nogle af de større a-kasser kan imidlertid også blive sat mere under pres. Særligt de a-kasser som fortsat har en decentral struktur med et større antal mere eller mindre selvstændige lokalafdelinger kan også have svært ved at fungere på et konkurrencepræget marked, fordi den lokale enhed er for lille til at håndtere udfordringerne.

For disse a-kasser peger pilen snarere i retning af at nedlægge flere lokalkontorer og samle dem i større og mere konkurrencedygtige enheder. Dilemmaet ved dette er dog, at lokalkontorer ofte har et mere nært kendskab til det lokale arbejdsmarked, de lokale arbejdsgivere og dermed også til mulige jobåbninger, som kan være en styrke, når det i dag også er påkrævet, at a-kasserne skal bidrage til, at deres ledige medlemmer genindtræder hurtigt på arbejdsmarkedet.

At fjerne den lokale tilstedeværelse helt kan derfor, for nogle a-kasser, faktisk være en ulempe. For disse a-kasser er en mere bæredygtig løsning måske snarere at bibeholde et større antal lokalkontorer, men centralisere endnu flere dele af opgaveløsningen, sådan at kun de mest nødvendige medlemsvendte og beskæftigelsesrettede opgaver udføres fra lokalt plan. Alternativt kan flere forskellige a-kasser indgå samarbejde omkring den ikke medlemsvendte opgaveløsning og samtidig bibeholde selvstændige lokalkontorer.

Udviklingen peger derfor mod, at a-kasserne fremadrettet er nødsagede til at fungere i nogle lidt andre former og konstellationer end tidligere, hvis de fortsat skal kunne fungere hensigtsmæssigt på fremtidens arbejdsmarked.

Hent Stine Rasmussens afhandling her